Régionalisation du Pays : Faire confiance aux Provinces et aux Paroisses.

I. Le constat : quarante ans de décentralisation à moitié faite

Depuis les lois Defferre de 1982, la France a emprunté, par à-coups successifs, le chemin de la décentralisation. Lois Raffarin (2003), MAPTAM (2014), NOTRe (2015) : à chaque législature, son lot de transferts de compétences, sans jamais en tirer les conséquences logiques. Résultat : une architecture administrative d'une complexité proprement kafkaïenne : État, régions, départements, intercommunalités, communes, des responsabilités diluées entre cinq échelons qui se chevauchent, se contredisent et se paralysent mutuellement. Un citoyen qui ne sait plus à quelle porte frapper. Des élus locaux dont le mandat est vidé de sa substance par des circulaires ministérielles, des schémas directeurs imposés, des dotations discrétionnaires et une tutelle préfectorale permanente.

Ce millefeuille n'est pas une maladresse technique. Il est le produit d'une idéologie : le jacobinisme, cette croyance profondément ancrée dans notre classe dirigeante selon laquelle la France ne peut être gouvernée que du centre. Croyance d'autant plus tenace qu'elle sert admirablement les intérêts d'une haute fonction publique qui tient son pouvoir de la complexité qu'elle entretient.

La crise du Covid a mis à nu ce que les esprits lucides savaient depuis longtemps : un État qui prétend tout décider depuis Paris est condamné à décider mal, lentement, et souvent à côté. Pendant que les préfets attendaient des circulaires et que les ARS noyaient les hôpitaux sous des indicateurs, les maires géraient, organisaient, décidaient. La proximité avait raison de la bureaucratie mais sans en avoir officiellement le droit.

Il est temps de tirer les conséquences de ce que l'expérience enseigne depuis quarante ans : la décentralisation réelle, assumée, constitutionnalisée, est une condition de l'efficacité de l'État, pas une menace contre lui.

II. Ce que nos voisins ont compris et que nous refusons de voir

L'Allemagne : le fédéralisme comme architecture naturelle

L'Allemagne n'a pas simplement décentralisé : elle a constitutionnellement interdit à l'État fédéral de s'occuper de ce qui revient aux Länder. La Loi fondamentale de 1949 consacre une répartition claire des compétences, avec une clause résiduelle favorable aux Länder. Résultat : les seize Länder gèrent intégralement l'éducation de la maternelle à l'université, la police, la culture, l'audiovisuel public régional, les prisons. Ils exécutent par ailleurs la quasi-totalité des lois fédérales, l'État fédéral n'a presque pas d'administration déconcentrée propre sur le terrain. Les Länder représentent près de la moitié de la dépense publique totale allemande. Leur financement repose sur un partage constitutionnel des grands impôts, l'impôt sur le revenu est partagé à 42,5 % entre Fédération et Länder, la TVA selon une formule de péréquation négociée — complété par un système de péréquation horizontale entre Länder eux-mêmes.

Ce n'est pas un modèle de désordre : c'est un modèle de responsabilité. Chaque Land répond de sa politique devant ses électeurs. L'excellence scolaire bavaroise n'est pas le résultat d'une circulaire ministérielle parisienne, elle est le produit d'une politique locale assumée, financée et évaluée par ceux qui la subissent.

L'Espagne : l'asymétrie comme intelligence politique

L'Espagne a choisi une voie encore plus audacieuse : l'asymétrie constitutionnelle. Ses dix-sept Communautés autonomes ont chacune négocié leur statut, dans le cadre d'une Constitution qui fixe un socle commun mais laisse une marge d'approfondissement considérable. La santé, l'éducation, la police (Pays Basque, Catalogne), les politiques sociales : tout cela est géré par les Communautés depuis plus de vingt ans. Le Pays Basque et la Navarre bénéficient d'un régime foral qui leur accorde une autonomie fiscale quasi totale : elles collectent elles-mêmes l'ensemble des impôts sur leur territoire et versent à l'État central un cupo, contribution négociée, en échange des services régaliens qu'il assure. Ce n'est pas de la séparation : c'est de la souveraineté partagée, ancrée dans une histoire que l'État a eu l'intelligence de ne pas effacer.

L'Italie : les leçons d'une réforme inachevée

L'Italie a constitutionnalisé dès 2001 une clause résiduelle en faveur des régions et leur a confié des compétences exclusives sur le commerce, l'artisanat, le tourisme, l'agriculture et l'urbanisme local, ainsi que des compétences partagées sur la santé et l'éducation. Ses cinq régions à statut spécial disposent d'une autonomie fiscale significative — la Sicile conserve l'intégralité de l'impôt sur le revenu prélevé sur son territoire. L'Italie du Nord pousse aujourd'hui vers un fédéralisme différencié permettant aux régions qui le souhaitent d'accroître encore leur autonomie. Le modèle reste fragile, la péréquation Nord-Sud est insuffisante, l'État central résiste — mais la direction est clairement tracée.

Le diagnostic français : une décentralisation privée de ses moyens et de son sens

Face à ces exemples, la situation française est accablante. Les régions françaises n'ont aucun pouvoir législatif. Elles émettent des actes administratifs dans le cadre que la loi nationale leur impose, et que l'État peut reprendre demain si la majorité parlementaire change d'humeur. Leur autonomie fiscale est quasi nulle : la suppression de la taxe professionnelle en 2010, puis de la taxe d'habitation en 2021, les a laissées dépendantes à plus de 80 % de transferts décidés à Paris. Un préfet nommé par le gouvernement contrôle la légalité de leurs actes. La conséquence est politique autant qu'administrative : si un élu régional ne peut rien faire que ne lui permet le gouvernement central, pourquoi l'électeur investirait-il ces élections d'un enjeu réel ? Le vote régional est structurellement un vote sanction national ce qui est précisément ce que le centralisme entend, inconsciemment peut-être, reproduire indéfiniment.

Il faut rompre avec ce modèle. Pas l'aménager : le rompre.

III. Les fondements constitutionnels de la réforme

La réforme territoriale que nous défendons ne peut pas être une loi ordinaire. Toute réforme conduite par voie législative simple sera défaite à la prochaine alternance ; l'histoire de la décentralisation française depuis 1982 en est la démonstration répétée. Ce n'est qu'en inscrivant la répartition des compétences dans la Constitution elle-même que l'on peut mettre les territoires à l'abri de la tentation recentralisatrice.

Notre projet de Constitution du Royaume de France pose ce principe dès son premier article : le Royaume est « un État décentralisé fondé sur ses Provinces, ses Pays, ses Paroisses et ses Corporations ». Ce n'est pas une formule rhétorique. C'est une clause de fond : la loi nationale ne peut jamais empiéter sur les compétences dévolues aux Provinces, aux Paroisses et aux Corporations (Article 20). Et la clause résiduelle joue en faveur des Paroisses : tout ce qui n'est ni de l'État ni partagé leur appartient (Article 41). C'est l'exact inverse du droit actuel.

Le Conseil des Provinces, réuni deux fois par an sous l'autorité du Roi au Palais de Versailles, associe les Gouverneurs à la définition des politiques nationales dans les domaines partagés (Article 38). Le Roi préside ce Conseil — c'est l'une des illustrations les plus concrètes de son rôle d'arbitre et de garant des équilibres institutionnels, au-dessus des querelles partisanes qu'un président élu ne peut jamais surmonter.

IV. L'architecture territoriale : deux piliers, plus de millefeuille

Supprimer l'entre-deux

Le département est supprimé en tant que collectivité. Les intercommunalités, syndicats, pays, arrondissements et cantons disparaissent. L'organisation territoriale du Royaume repose désormais sur deux échelons souverains dans leurs domaines propres : la Province et la Paroisse.

Entre ces deux piliers, les Provinces pourront créer des Établissements Publics Territoriaux (EPT) sur la base des bassins de vie, les Baillages, selon la terminologie historique que les Provinces auront la liberté de retenir (Article 41). Ces EPT ne constituent pas un échelon obligatoire de droit commun : ce sont des outils facultatifs, créés à la discrétion de chaque Province pour gérer certaines compétences au niveau infra-provincial le plus pertinent. Leur existence ne dépend pas d'une loi nationale mais d'une loi provinciale.

Les Provinces : héritières des régions et des départements

Les Provinces résultent de la fusion des régions et des départements existants. Elles sont gouvernées par un Gouverneur, nommé par le Roi en fonction des résultats des élections provinciales, et qui lui prête allégeance après sa nomination. L'exécutif provincial comprend au maximum quinze ministres régionaux. L'assemblée provinciale définit elle-même la durée des mandats.

Chaque Province peut rédiger sa charte constitutionnelle, véritable loi fondamentale locale, soumise à validation du Sénat et au contrôle du Conseil Royal (Ndla : le Conseil Royal remplace dans le projet de constitution monarchique les actuels Conseil constitutionnel, Conseil d'Etat, Cour des comptes et Cour de cassation). Elle peut voter des lois provinciales dans le cadre de ses compétences exclusives, là encore soumises au Conseil Royal, sans validation préalable de l'exécutif national. C'est la distinction que l'Allemagne a instituée dès 1949 et que la France n'a jamais eu le courage d'assumer : les Provinces légifèrent, elles n'administrent pas.

La Constitution ne fixe pas les limites géographiques des Provinces et leur permet de se redéfinir (Article 41). L'Alsace pourra redevenir une Province à part entière. La Loire-Atlantique pourra rejoindre la Bretagne. Le Pays Basque, la Savoie, le Dauphiné, le Poitou, la Catalogne française pourront constituer leurs propres Provinces si leurs populations et leurs assemblées le décident. C'est à la géographie humaine et historique de primer sur les découpages arbitraires des réformes de 1964 et 2016.

Une seule limite : les Provinces ne peuvent se constituer en fédérations (Article 39). La décentralisation n'est pas la désagrégation.

Les Métropoles : communes de plein droit

Les Métropoles regroupent toutes les Paroisses d'une agglomération d'au moins 250 000 habitants d'un seul tenant. Elles deviennent des autorités territoriales autonomes de plein droit, leurs anciennes communes devenant des Paroisses déléguées à compétences spécifiques (Article 42). Le mandat est de cinq ans.

Les Paroisses : le retour à la proximité vraie

Les Paroisses de moins de 1 000 habitants sont fusionnées avec leur commune centre-bourg dans un délai de deux ans suivant la promulgation de la Constitution. Le nombre de communes passera d'environ 36 000 à 15 000. Les nouvelles Paroisses rédigent leur charte et peuvent conserver des Paroisses déléguées (Article 43). Les SIVOM, SIVU et autres syndicats intercommunaux sont supprimés, leurs compétences transférées aux Paroisses et Métropoles.

V. La répartition des compétences : clarté et responsabilité

Ce que l'État conserve — et seulement cela

L'État exerce une compétence exclusive dans les domaines suivants : défense et forces armées, relations internationales, justice nationale, droit civil et pénal fondamental, système monétaire et bancaire, douanes, sécurité sociale dans ses bases, dette publique, télécommunications, pêche maritime, ports et aéroports d'intérêt général, chemins de fer interprovinciaux, statistique nationale, organisation des référendums nationaux (Article 40).

Tout le reste appartient soit aux Provinces, soit aux Paroisses, soit aux deux dans un cadre de compétences partagées. Les préfectures de département sont supprimées. Les agences nationales déconcentrées (ARS, DREAL, DIRRECTE et leurs avatars) disparaissent : leurs compétences opérationnelles sont transférées aux Provinces, leurs fonctions normatives résiduelles reviennent à l'État central allégé.

Ce que les Provinces exercent à titre exclusif

Les Provinces exercent à titre exclusif (Article 41) :

Santé. Gestion des hôpitaux, planification hospitalière, personnels hospitaliers, missions des ARS supprimées. L'exemple des Communautés autonomes espagnoles, qui gèrent intégralement la santé depuis 2002, montre que cette échelle est non seulement gérable mais produit des résultats plus réactifs et mieux adaptés aux réalités locales qu'un pilotage national uniforme.

Éducation. Bâtiments, personnels techniques, administratifs et enseignants de l'école au lycée, carte provinciale des formations, orientation scolaire et professionnelle. Le Royaume conserve la définition des programmes nationaux et la délivrance des diplômes. Là encore, le modèle des Länder est éclairant : l'excellence d'un système éducatif ne naît pas d'une Direction générale nationale mais de politiques locales cohérentes, financées dans la durée, évaluées par ceux qui en bénéficient.

Transports provinciaux. Réseau ferroviaire intra-provincial, routes nationales et départementales (hors autoroutes d'intérêt national), aéroports régionaux, ports régionaux.

Aménagement du territoire. Le SRADDET, le SCOT et autres schémas directeurs nationaux imposés sont supprimés, remplacés par des lois provinciales d'aménagement opposables aux Paroisses. Le PLU reste maîtrisé par les Paroisses et les Métropoles.

Autres compétences exclusives. Artisanat, GEMAPI, déploiement des réseaux numériques, archives provinciales, langue et culture régionales, police des routes et des transports, justice provinciale, centres carcéraux provinciaux, parcs régionaux, péréquation des bassins de vie.

Compétences partagées entre l'État et les Provinces

Dans les domaines suivants, l'État fixe les principes et les normes minimales, les Provinces mettent en œuvre et adaptent : tourisme, transports, eau et forêts, littoral, environnement, culture, économie et emploi, agriculture, protection civile de montagne et de mer (Article 41).

Ce que les Paroisses et Métropoles exercent

Les Paroisses et Métropoles exercent notamment : petite enfance (crèches, maternelles, garderies), logement et habitat, voirie locale et réseaux, urbanisme commercial inférieur à 2 000 m² et PLU, police de proximité, justice de proximité, premiers secours et lutte incendie locale, CCAS, accueil des personnes âgées, ports locaux, plages et tourisme des stations classées, défense passive et abris civils (Articles 42 et 43). Elles récupèrent également les compétences dévolues jusqu'ici aux préfets et aux administrations déconcentrées : licences, veille sanitaire locale, répression des fraudes, cohésion sociale.

VI. Les Corporations : le troisième pilier oublié

La décentralisation ne peut se limiter au découpage territorial. Elle doit aussi toucher la gouvernance sociale et professionnelle. C'est l'objet des Corporations (Titre XII), qui constituent le troisième pilier de notre réforme.

Les Corporations regroupent les fédérations d'entreprises et les syndicats d'un ensemble cohérent de professions. Elles se substituent aux accords d'entreprise et à la majeure partie du Code du travail dans leur périmètre. Elles définissent les contenus des formations professionnelles et de l'apprentissage, compétence que les Provinces cèdent aux Corporations, gèrent la médecine du travail, l'assurance chômage de branche, le régime de retraite de branche et peuvent définir le SMIC de branche. Elles sont administrées à parité par représentants des employés et des entreprises, avec présidence tournante annuelle.

Le Code du travail national est réduit à ses principes essentiels : égalité homme-femme, interdiction du travail des enfants, accès à la protection de la santé, à l'assurance chômage et à la formation (Article 46). Tout le reste est de la compétence des Corporations. Ce n'est pas un recul social : c'est une responsabilisation des acteurs économiques réels, au plus près des réalités de chaque secteur.

VII. Le financement : mettre fin à l'assistanat fiscal des territoires

C'est ici que la rupture est la plus radicale et la plus nécessaire. Tant que les Provinces vivront de dotations décidées à Paris, elles n'exerceront qu'une décentralisation de façade. La responsabilité réelle suppose la responsabilité fiscale.

La Constitution pose le cadre (Article 45) : une loi organique définit les taxes, impôts et contributions pouvant être perçus par les Provinces, les Paroisses et les Corporations. Ces dernières sont libres de définir les taux et les bases dans les limites fixées par la Constitution. C'est une rupture fondamentale avec le système actuel, où les collectivités locales subissent des bases et des taux imposés par Paris. En parallèle, une péréquation verticale et horizontale à l'image de l'Allemagne et de ses Länders sera mis en oeuvre.

Les Provinces percevront :

Une fraction constitutionnellement garantie de l'impôt sur le revenu (IRPP), avec possibilité de moduler le taux provincial dans une fourchette définie sur le modèle du partage allemand à 42,5 % pour les Länder. Une fraction de l'impôt sur les sociétés (IS) assise sur les bénéfices réalisés sur leur territoire. Une fraction de TVA affectée selon des critères de population et de charge de service public. Une taxe additionnelle sur la consommation d'énergie. Une taxe sur les cartes grises. Une taxe sur la production forestière. Des dotations de l'État limitées aux seules missions transférées non couvertes par la fiscalité propre, décroissantes dans le temps.

Les Paroisses percevront :

La taxe sur le foyer remplaçant la taxe d'habitation supprimée et intégrant les services de collecte, eau et assainissement, une taxe lisible, locale, directement liée aux services rendus à l'habitant. Les droits de mutation immobiliers et la taxe d'aménagement. La taxe de séjour, particulièrement significative pour les stations touristiques. Des dotations de la Province et de l'État, décroissantes dans le temps.

La péréquation : solidarité sans dépendance

Un Fonds national de péréquation, alimenté par une fraction des impôts nationaux, sera réparti entre les Provinces et Paroisses selon des critères objectifs de charge et de ressources — sur le modèle du Länderfinanzausgleich allemand, mais en évitant son principal défaut : ne pas pénaliser les Provinces les plus dynamiques au point de décourager leur développement. La discipline budgétaire est imposée par la Constitution elle-même (Article 64) : les Provinces, Métropoles et Paroisses ne peuvent jamais présenter un budget de fonctionnement en déficit. La dépense publique totale, toutes administrations confondues, ne peut dépasser 40 % du PIB. La dette publique ne peut excéder 50 % du PIB. Ces plafonds ne sont pas des objectifs : ce sont des contraintes constitutionnelles, non négociables.

VIII. L'Outre-Mer : autonomie réelle, responsabilité assumée

Les collectivités d'outre-mer et la Corse sont requalifiées en Pays d'outre-mer (Article 44) : Corse, Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, La Réunion, Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon. Chacun définit son degré d'autonomie par un texte organique. Les Pays peuvent adapter les lois nationales à leurs spécificités dans le respect de la Constitution. L'État conserve uniquement ses missions régaliennes : police, justice, défense, normes, douanes, programmes d'enseignement et diplômes. L'État ne prélève plus d'impôt dans les territoires mais pratique un centième additionnel aux taxes décidées par ces derniers.

Le principe de cohérence est strict : les territoires qui choisissent de ne pas participer à un programme national ne perçoivent pas les transferts correspondants. L'autonomie s'accompagne de la responsabilité — ou elle ne vaut rien.

Pour la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie et Wallis-et-Futuna, la Constitution reconnaît la possibilité de conserver ou de promouvoir un Roi local, figure tutélaire du peuple et de ses coutumes, qui prête allégeance au Roi de France. C'est une reconnaissance de l'histoire, pas une dérogation au droit.

IX. La réforme institutionnelle qui rend tout cela possible

Cette réforme territoriale n'a de sens que dans un cadre constitutionnel rénové. Ce n'est pas une réforme que la Ve République peut conduire sur elle-même : elle est structurellement jacobine, et le jacobinisme est son logiciel de base. Changer les règles du jeu suppose un nouveau régime.

Notre projet de Constitution du Royaume de France opère quatre ruptures décisives :

La constitutionnalisation des compétences. Les compétences provinciales et communales ne sont plus une délégation législative, toujours révocable, elles sont inscrites dans la norme suprême, hors de portée du législateur ordinaire (Articles 40 à 43).

La suppression du contrôle de tutelle préfectoral. Les Provinces et Paroisses s'administrent librement. Le contrôle est juridictionnel, a posteriori, non administratif et préventif. Les préfets de département sont supprimés.

La réforme du Sénat. Le Sénat voit ses attributions profondément transformées : il valide les projets de lois provinciaux pouvant déroger aux lois nationales, contrôle l'application des lois par le Gouvernement, et reçoit en son sein les cinq sénateurs élus de chaque Province (Article 16). C'est l'amorce d'une chambre des Provinces, même si la transformation reste partielle.

La suppression des statuts de fonction publique territoriale et hospitalière, remplacés par le droit commun avec les souplesses de gestion que cela implique pour les Provinces dans leurs domaines de compétence.

Le rôle arbitral du Roi. Le Gouverneur de Province est nommé par le Roi en fonction des résultats électoraux et lui prête allégeance. Le Roi préside le Conseil des Provinces. Il est le garant des équilibres entre l'État et les territoires ce que ne peut être aucun président de la République, lui-même partie prenante dans les conflits de compétences et prisonnier de sa majorité parlementaire.

La subsidiarité n'est pas une option, c'est une nécessité

La France n'est pas trop grande pour être gouvernée de Paris. Elle est trop diverse, trop vivante, trop riche de ses particularités pour l'être bien. L'Allemagne fédérale, l'Espagne des Communautés autonomes, l'Italie du Nord qui réclame sa part, tous nos voisins indiquent la même direction.

Ce que nous proposons n'est pas un affaiblissement de la Nation. C'est son renforcement par la responsabilité. Un Gouverneur provincial qui décide de la politique de santé de sa Province, qui la finance, qui en répond devant ses électeurs, est infiniment plus légitime et plus efficace qu'un directeur d'ARS nommé par arrêté ministériel et répondant à Paris de chiffres que personne sur le terrain ne comprend.

Faire confiance aux territoires, c'est faire confiance aux Français. C'est peut-être le pari le plus difficile pour une classe politique qui a fait de la défiance envers les corps intermédiaires et les pouvoirs locaux son fonds de commerce depuis deux siècles. Mais c'est le seul qui vaille d'être joué.

Cet article s'inscrit dans le cadre du projet de Constitution du Royaume de France, dont les Titres XI et XII fondent l'ensemble de l'architecture territoriale et corporative ici défendue.